为了完善公安机关刑事案件立案机制，解决公安机关立案不实问题，公安部组团于6 月19 日至25 日赴香港和澳门，对两地警方刑事案件立案机制进行了考察。通过考察，我们对港澳警方尤其是香港警方刑事案件立案机制有了比较全面的了解，香港警方的一些成功作法值得内地公安机关学习、借鉴。

立案的基本程序

为了防止立案环节出现问题，保证公民报案能够得到及时处理，香港警方在立案的程序方面下了功夫，《香港警察程序手册》对刑事案件的立案程序作出了非常详尽、具体的规定。

    1 ．接警。作为一名警务人员，不论是否负责刑事案件，也不论案件是否发生在本辖区内，只要有人向其报案，都必须接受并予以记录。巡警在接到报警后，必须首先通过对讲机向单位报告并作记录。

    2 ．登记。对于属于自己管辖的案件，应当由值日官在专用的“报案簿”上进行登记，并输入电脑，自动进入香港警务处中心数据库。即使不同辖区接受同一案件的报案也能很快认定。

    3 ．编码。每一项刑事投诉有一个独立的编码，此编码由办案单位缩写、报案簿种类及案件发生的年份、号码组成，自每年的1 月1 日起从第1 号开始顺序排列。任何一项刑事报案在全香港都只有一个编码。警方将上述编码告知报案人，以便报案人随时查询，同时便于警方内部对立案进行监督。

    4 ．核对。报案登记后，要对报案材料逐一进行审核并编成索引，与此前已经记录的报案进行核对，以避免对一些警方已经掌握的情况或其他单位经办的案件重复调查，浪费资源。

    5 ．分类。经核对，对于不需要采取紧急行动的案件，在规定的期限内（一般是7 日）由值日官或刑事记录科对报案进行分类，确定案件主管部门和人员。对于需要采取紧急行动的报案，接受报案的单位指挥官可决定采取相应的措施，并于事后将报案及采取行动的情况交由值日官或刑事记录科进行分类。

6 ．移交。对于不属于自己管辖的案件，接受报案的单位应当如实记录案件详情，录取证言，在报案登记簿上登记后，及时转交给有管辖权的部门处理。接受案件移送的单位应当对报案进行登记，确认案件编码，并将回执送交移送案件的单位。

7 ．处理。对于构成刑事案件的，根据案件的严重程度由不同级别的警察部门处理。对于警方未能及时确定案发地点的，由最初接受报案的单位处理。对于举报的非刑事案件，如滋扰、交通事故等，直接转交有关警区处理。

避免立案不实

香港警察在刑事案件立案方面有比较完善的机制，基本上不存在立案不实问题。警方在防止刑事案件立案不实方面主要采取了以下措施：

1 ．报案途径多样、便捷。公民在紧急情况下可以拨打999 电话（聋哑人可使用992 图文传真电话）报案，在非紧急情况下可以通过电话、传真、书信、罪案邮柬（一种用于报案专用的免费信柬）、向巡逻警员报案以及亲自到警署报案等方式进行报案。为了方便公民报案，警方印制了包括香港所有警区、警署的报案电话的袖珍电话本，提供给市民。警署设计了自行报案表格，对于一些案情比较简单的，由报案者自行填写后交给值日官即可，不必长时间等候。警署还在报案大厅里摆设了大量介绍报案程序、警方办理各类案件程序以及有关公民自我防范常识的相关资料，供市民随时取阅。通过以上措施，畅通了报案渠道，方便了公民报案。此外，随着内地居民来港人数日益增多，香港警务处为方便内地居民报案，正在研究在香港也启用“110”报警电话。

    2 ．信息通讯系统健全。为了使案件得到及时处理，香港警方配备了比较完善的信息通讯系统。所有巡逻警察都配有对讲机，警察在接到报警后首先要通过对讲机向所属警队通报情况。警方建立统一的报警通讯系统，市民通过通讯系统报案后，无论由哪个警区负责办理，都将在警方通讯系统中心留有记录。警队内部实现了信息网络化管理，所有办案情况都输入计算机，并且通过技术上的控制，防止删除、更改已经输入的信息。每一级主管人员均可以通过计算机系统查询、监督其下级的办案情况。警察总部各部门、总区总部、区总部及分区总部每日早要将过去24 小时发生的刑事案件通过网络发送到警察总部通讯中心，并定期向社会公布，以便接受监督。上述信息通讯系统的建立，为防止立案不实问题提供了可靠的技术保障。

    3 ．信息反馈制度作用明显。根据警察程序手册的规定，受害者有权取得调查和检控的资料。警方在接到报案登记后，应当给报案人一张报案编号卡，并注明该案的档案号和值日官（或案件主管）的办公室电话，以便报案者随时查询。警察程序手册还规定，在下列情况下，须将正式调查结果通知报案人及受害者：一是有关案件审理完毕；二是在积极调查中的严重罪行，每6 个月通报1 次；三是中止案件调查；四是若律政司决定不提出检控，则律政司发信通知受害人。有关行文及格式等在警察程序手册中均有明确、具体规定。上述信息反馈措施，加强了案件办理的透明度，在一定程度上制约了立案不实问题的发生。

4 ．报案人的救济渠道畅通。有关人员如对警方接警及处置不满，可以通过多种渠道寻求救济，主要包括：一是向投诉警察课投诉。投诉警察课根据投诉内容进行审查，并根据审查结果交由有关人员作出处理；二是通过立法局议员办事处秘书长进行投诉。如果发现警务人员有立案不实的问题，将会根据有关规定对责任人予以惩处。这对警方的立案发挥着有效的监督作用。

    5 ．警务人员的业绩评估方式科学。对警务人员业绩采用正确的评估标准和评估方式，对刑事案件的立案会产生很大影响。香港警队每年都要对所有警务人员进行评估，填写评估报告。在对警务人员进行业绩评估时，他们坚持的原则是根据警员的工作能力、敬业程度、工作实绩、群众评价等多方面情况综合确定。警务人员完成的工作量如破案数，可以作为业绩评估的重要参考，但绝不能单纯以数据作为衡量警务人员工作业绩的标准。为了使有关评估内容尽可能真实可靠，警察程序手册规定了一些保障措施，如有关人员有权获知评估报告中有关其个人记录的内容；获不良记录的人员有权对报告表示意见并请求上级予以复查；所有警务人员都有权要求会见警务处长，反映其个人意见等。此外，近年来香港警方开展了对警队工作表现进行公众调查的活动，即定期委托专业调查机构对某一警队及其警员的工作表现进行民意调查，并将调查结果作为进行业绩评估的重要参考。

    6 ．高报酬作用积极。从香港各行业收入情况比较看，警察部门的工资福利收入属中上水平，因此，一般警员对自己的工作较为珍视。香港还规定，警务人员在从警期间无任何不良记录，在其退休（55 岁）时将会一次性付给其一大笔退休奖励金，然后每月还要发给退休金。因此，一般警务人员出于为自己的前途及后半生的幸福着想，不愿做一些违反规定的事，这在一定程度上影响着警务人员的执法活动，促使其照章办事，基本上杜绝了内地的“59 岁”现象。

几点体会

结合内地公安机关立案不实普遍存在的现状，我们主要有以下几点体会。

1、必须规范程序。香港警方通过规范警务人员的执法活动，使警务人员明确知道应当如何正确立案大大提高了警务人员的法制观念。香港警方认为，有报案警员就必须接受并上报。一方面这是法律要求，另一方面如果不受理或不如实立案，就会被投诉，就会承担相应的后果。任何不受理投诉、多报或隐瞒不报案件的行为在严格的监督程序下，终将被发觉，并将受到十分严厉的纪律处分，责任人的职务晋升、福利待遇及退休后的生活都会受到直接的影响。因此，一般警务人员也不愿意因立案不实而影响自己的前途。而内地公安机关目前在刑事案件立案等方面的程序还较为原则，办案人员接到报案后如何进行登记、初查，如何向当事人反馈以及如何进行案件移交等方面都不是十分具体、明确，导致实践中各地做法不一，执法的随意性大，不利于民警办案水平、法律素质的提高。

2 ．必须加强监督。香港警方在刑事案件立案方面，从案件的接受、登记、核对、分类、移交到处理，都有具体的监督措施和监督部门，从内部的上下级之间、部门之间，行政的、技术的监督措施，到外部的案件当事人、政府有关部门、新闻媒体等的监督，警方立案方面建立了一整套监督机制，为警方的如实立案提供了重要保证。而内地目前在刑事案件立案方面的监督措施还存在一些问题，一些环节监督措施不够具体、明确，监督机制有待完善。如根据《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，当接受案件的公安机关对案件没有管辖权时，应当及时移交有管辖权的公安机关，但移送后案件如何处理，移送案件的公安机关无从知晓，上级公安机关也无从监督。由于缺乏必要的监督，在案件移交环节往往会出现不如实立案的问题。

    3 ．应当鼓励守法。港澳警方从严治警和从优待警紧密结合。一方面，通过多年努力建立了完备的执法监督机制，通过内外结合有效的、公开的监督，对违反纪律的警务人员，无论职务高低，都将予以严肃查处；另一方面，对于遵纪守法的警务人员，在职务晋升、工资福利、退休后的待遇等方面都给予优待，并有一系列具体的规定。内地公安机关虽然对于表现好的民警有一定的表彰措施，但对于违反规定人员的处理力度还很不够，使部分违纪人员得不到严肃处理。这样一来，一方面使违法违纪者感觉不到违法违纪行为的高风险和高压力，另一方面对守法者十分不公平，影响其继续遵纪守法的积极性，后患无穷。

4 ．正确看待破案率。近几年香港警方刑事案件的破案率基本维持在40 ％左右，警方认为这一数字是正常的，反映了目前警方办理刑事案件的实际情况，没有因破案率不高而提出办案指标要求。他们认为对于破案率应当具体分析。在一定区域内发生的案件是在不断变化的，导致案件多发的原因很多，警察办理的犯罪案件的难易程度差别也很大，破案率高并不一定代表一名警员的工作能力强，工作业绩好，相反，也不能仅凭发案多破案少就认定有关警务人员工作不力，关键要看其平时工作表现。将破案率看得过重，甚至将破案率及其他一些办案数据作为评价警员业绩的主要标准将十分危险，会导致因追求提高破案率而出现的舞弊行为。为了防止出现追求高破案率而隐案不报的现象，香港警方采取了针对性的措施，如一个地方本来案件较多，警方却隐瞒不报，上级部门会因此认为该地区人力资源和物质装备过剩，并将考虑予以削减。如果因如实立案使案件数上升，上级部门会积极考虑如何在人力、物力及技术方面对该地区予以支援。上述做法有助于减少立案不实问题的发生。

（柯良栋系公安部法制局局长，北师大刑科院专家委员会委员，中国法学会刑法学研究会副会长；李文胜系公安部法制局处长）

作者：柯良栋 李文胜

来源：京师刑事法治网