际唐律师对《监察法（修正草案）》主要变化的解读

来源：刑辩痴人刘平凡律师网日期：2025/3/11 13:57:58 浏览：5

一、监察法草案审议背景

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）正式施行，代表着我国对公权力的监察体制发生了重大变革，也体现了我国针对反腐败的斗争工作迈入了新的历史阶段。为了持续深化国家监察体制改革，同时为了使监察法能够与时俱进地应对新形势下反腐败斗争过程中所出现的问题，2024年9月10日，《中华人民共和国监察法（修正草案）》（以下简称“监察法草案”）首次提请十四届全国人大常委会第十一次会议审议，目前正处于向全社会广泛征求意见阶段。

二、监察法草案的主要变化

现行监察法总计六十九条，最新的监察法草案共计七十八条，新增了九条内容。相比于现行的监察法，本次监察法草案变动的亮点主要在第四章监察权限、第五章监察程序以及第七章对监察机关和监察人员的监督三章。根据草案所呈现出来的内容，变化主要有以下几个方面：

（一）新增调查强制措施

1.新增“强制到案”措施。草案第二十一条规定：监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。并且草案第四十六条第一款规定了强制到案的时长，即一般不能超过12个小时，最长不能超过24小时。

2.新增“责令侯查”措施。草案第二十三条规定了责令侯查措施，并明确了适用责令侯查的条件，比如患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，再比如案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的等。草案第四十六条第二款规定了责令侯查最长不能超过12个月。

3.新增“管护”措施。草案第二十五条规定了管护的调查措施，同时也规定了相应的适用条件，即对于涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员，监察机关发现存在逃跑、自杀等重大安全风险的，经依法审批，可以进行管护。采取管护措施后，应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过二十四小时。草案第四十六条第三款规定，监察机关采取管护措施的，应当在7日以内依法作出留置或者解除管护的决定，特殊情况下可以延长1日至3日。

（二）调整留置措施期限

现行监察法规定的留置措施期限为3个月，特殊情况下可以延长一次，即最长为6个月。草案第四十八条对留置措施的期限进行了调整，在现行监察法规定期限的基础上，对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，监察机关在6个月内仍不能调查终结的，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长2个月，即可以增至8个月。

此外，监察法草案第四十八条第三款规定，如果是省级以上监察机关在调查期间，发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或者决定，自发现之日起依照前述关于留置期间的规定重新计算留置时间。换句话说，如果是省级监察机关在即将用尽8个月时，发现了与现在正在调查的职务犯罪不同种重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经过批准可以重新计算留置期限，因此，留置期限最长可以达到16个月。

（三）新增“禁闭”措施

这是监察法草案针对涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的监察人员这一特殊主体可以采取的强制措施。监察法草案第六十四条规定，禁闭的期限不能超过7日，并且监察机关经调查发现被禁闭人员符合留置或者管护条件的，可以对其采取留置或者管护措施。

（四）新增“特约监察员”的监督措施

监察法草案第六十二条规定，监察机关根据工作需要，可以从各方面代表中聘请特约监察员。特约监察员按照规定对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督。

（五）强调对企业的保护

监察法草案第四十三条第三款新增了监察机关应当保护企业的内容。该款规定，监察机关应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其合法的人身、财产等权益。

三、对监察法草案主要变化的解读

其一，监察法草案新增的“强制到案”“责令侯查”以及“管护”的调查强制措施，在内容上参照了《刑事诉讼法》有关刑事强制措施的规定。强制到案措施与刑事诉讼中的拘传相类似，责令侯查则是参照了刑事诉讼中的取保候审与监视居住，管护则是与刑事拘留有类似之处。具体情况如下表所示：

刑事诉讼法		监察法草案
拘传	第六十六条人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。第一百一十九条对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点或者到他的住处进行讯问，但是应当出示人民检察院或者公安机关的证明文件。对在现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在讯问笔录中注明。传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。传唤、拘传犯罪嫌疑人，应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间。	强制到案	第二十一条监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。第四十六条第一款强制到案持续的时间不得超过十二小时；需要采取管护或者留置措施的，持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续强制到案的方式变相拘禁被调查人。
取保候审与监视居住	第六十七条人民法院、人民检察院和公安机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的；（三）患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，采取取保候审不致发生社会危险性的；（四）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取取保候审的。取保候审由公安机关执行。第七十四条人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：（一）患有严重疾病、生活不能自理的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（四）因案件的特情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更力适宜的；（五）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。监视居住由公安机关执行。第七十九条第一款人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月，监视居住最长不得超过六个月。	责令侯查	第二十三条监察机关对有下列情形之一的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，经依法审批，可以采取责令候查措施：（一）不具有本法第二十四条第一款所列情形的；（二）患有严重疾病、生活不能自理的，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者系生活不能自理的人的唯一扶养人；（三）案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的；（四）符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的。被责令候查人员应当遵守以下规定：（一）未经监察机关批准不得离开所居住的市、县；（二）住址、工作单位和联系方式发生变动的，在二十四小时以内向监察机关报告；（三）在通知的时候及时到案接受调查；（四）不得以任何形式干扰证人作证；（五）不得串供或者伪造、隐匿、毁灭证据。被责令候查人员违反前款规定，情节严重的，可以依法予以留置。第四十六条第二款责令候查最长不得超过十二个月。
刑事拘留	第八十二条公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：（一）正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；（二）被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的；（三）在身边或者住处发现有犯罪证据的；（四）犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；（五）有毁灭、伪造证据或者串供可能的；（六）不讲真实姓名、住址，身份不明的；（七）有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。第八十五条第二款拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时。…… 第九十一条　公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。……	管护	第二十五条对于未被留置的下列人员，监察机关发现存在逃跑、自杀等重大安全风险的，经依法审批，可以进行管护：（一）涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员；（二）在接受谈话、函询、询问过程中，交代涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员；（三）在接受讯问过程中，主动交代涉嫌重大职务犯罪问题的人员。采取管护措施后，应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过二十四小时。第四十六条第三款监察机关采取管护措施的，应当在七日以内依法作出留置或者解除管护的决定，特殊情况下可以延长一日至三日。

现行监察法中，具有限制人身自由的调查强制措施仅有留置一类，留置措施的审批过程严格，如果面对的是不需要采取留置措施的被调查者，这显然不利于监察官办案。且留置的期限较长，最低是3个月，如果对涉嫌职务犯罪的行为人一律适用留置措施，显然不利于保障被监察对象的人权。因此，监察法草案新增的强制到案、责令侯查以及管护措施则是弥补了现行监察法的不足，也是回应了监察官灵活采取调查措施的办案需求。

其二，监察法草案新增的“特约监察员”的监督措施以及针对监察人员的禁闭措施，是监督监察机关以及监察人员是否依法办案的一种制度尝试。但是特约监察员的聘请仍然由监察机关本身决定，包括针对监察人员的禁闭措施，该措施的适用与否也是由监察机关自身决定，草案目前并未显示需要上级请示并批准，因此这种情况下，仍然会面临“谁来监督监督者”的困境。其实，在监察机关内部引入作为第三方的特约监察员进行监督，是一个有益的进步措施，但如果将特约监察员聘请和任命的决定权移交至除监察机关之外的其他主体，比如同级的人民代表大会及常务委员会，对监察机关以及监察人员的监督效果无疑将会更好。

其三，监察法草案明确强调需要保护企业的产权和自主经营权，这是在惩治犯罪的同时保障合法权益的重要体现，有利于减少甚至避免调查措施对正规企业正产经营的影响，有利于避免“办理一个案件拖垮一个企业”。当然，监察机关在办理职务违法以及职务犯罪案件过程中，关于如何保护企业仍然有待进一步细化。